• • Nas últimas décadas do século 20, em que houve forte ajuste econômico na maioria dos países, a questão social foi agravada por diversos fatores: desemprego estrutural (inexistência de postos de trabalho suficientes para todas as pessoas em idade economicamente ativa); precarização das relações de trabalho (terceirização, trabalho sem carteira assinada, desregulamentação de direitos conquistados, etc.); alterações na organização familiar (grande número de famílias chefiadas por mulheres, por exemplo) e no ciclo de vida; diminuição da taxa de mortalidade infantil; e aumento da longevidade. Estes fatores, aliados a outros, têm aprofundado as desigualdades sociais, gerando exclusão e simultânea inclusão marginal de grande parcela da população. ( §6º)
• • As respostas políticas dos diversos países à questão social, embora diferenciadas, apresentam algumas medidas comuns, entre elas: o corte de benefícios ou a introdução de medidas de flexibilização do acesso a eles; a maior seletividade (não se aplica a todos) e a focalização das políticas sociais (atendem aos mais pobres dentre os pobres), tornando-as residuais e casuais, ou seja, os programas não são contínuos nem abrangentes e atingem pequenos grupos por determinado tempo; a privatização de programas de bem-estar social, isentando o Estado da garantia dos mínimos sociais necessários à sobrevivência humana; e o desmonte da rede de proteção social, antes mantida pelo Estado. (§7º)
• • Na verdade, tal estratégia seguia na contramão do processo de reestruturação econômica e social que ocorria nos países de economia avançada, reestruturação essa que envolvia fortes medidas de contenção de gastos e contínua diminuição da cobertura no atendimento às necessidades sociais, destinadas a isentar o Estado do compromisso de proteção social, transferindo parte das responsabilidades e ações deste à sociedade civil e ao mercado. (§10º).
• • Nesse período, a Constituição Brasileira de 1988, reflexo da ampla mobilização social que a precedeu, instituiu oficialmente o sistema de seguridade social no Brasil, baseado no tripé previdência, saúde e assistência social, e, através do seu art.l 195, definiu seu financiamento por toda a sociedade através de recursos orçamentários da União, dos estados e dos municípios, além das contribuições sociais dos empregadores (folha de salários, faturamento e lucros), de trabalhadores e de receitas de concursos e prognósticos (loterias). (§ 11º)
• • Essa normatização teve grande importância no que diz respeito às políticas que integram o sistema, pois, a partir da Carta Constitucional, foi reconhecido o direito à proteção social devido pelo Estado na forma universal (a todo o cidadão), independente de contribuição prévia ao sistema, e estruturas organizativas de caráter democrático foram estabelecidas para seu funcionamento (conselhos, fundos, comissões, conferências, etc.). Ainda que restrito a essas políticas, esse sistema teve o mérito de romper com o formato contratual contributivo, ou seja, a proteção social passa a ser incondicional, não dependendo mais de contribuições pessoais que caracterizavam o sistema até então vigente e inscreveu novos direitos sociais para a população, em particular o direito à assistência social para os não-segurados (aqueles que não estão vinculados ao mercado) e para os segurados que se encontrem em situação de vulnerabilidade circunstancial ou conjuntural, como, por exemplo, em momentos de calamidade pública. (§12º)
• • A década de 90 foi marcada pelos esforços e lutas dos setores progressistas da sociedade na regulamentação e implementação dos direitos sociais inscritos na Constituição. Foram regulamentadas as áreas da criança e do adolescente, da seguridade social, da saúde, da assistência social, da educação e da previdência social, com amplas discussões e pactuações entre diversos atores que, organizados, representavam os segmentos sociais envolvidos. Foi uma década marcada pelo conflito entre a expectativa da implementação de políticas públicas que concretizassem os direitos conquistados, assegurados em lei, e as restrições políticas e econômicas impostas a sua implementação. (§13º)
• • A política pública é uma atividade orientada para o bem comum ou interesse público. Não se faz política pública para um grupo de pessoas, nem a um partido ou para uma igreja. Os destinatários de uma política pública são todos os cidadãos, sem exceção. (§14º)
• • Portanto, a política pública se relaciona com os seguintes elementos constitutivos: (§15º)
• • Universalidade de atendimento: o serviço prestado pelo Poder Público destina-se a todos, sem exceção. Por exemplo, quando a Constituição Federal garante o ensino fundamental e gratuito, ela está assegurando a educação, que é um direito de todo e qualquer brasileiro o de estudar, seja qual for a sua idade, cor, credo, status econômico e outras características que lhe são próprias. Público não significa que é “de graça”, mas, sim, é do povo. (§16º)
• • Seletividade e distributividade na prestação dos serviços. A seletividade inclui uma escolha (seleção) e essa escolha tem um critério de distributividade, isto é, a prestação do serviço da educação deve priorizar os mais necessitados. Um outro exemplo, numa enchente em que muitas famílias ficam desabrigadas, as crianças têm prioridade absoluta para atendimento nos hospitais, nas filas de alimentação, e noutras situações. Este último exemplo nos leva ao critério de seletividade estabelecido no Estatuto para o atendimento à criança e ao adolescente no art. 4º, parágrafo único: “A garantia de prioridade compreende: a) primazia de receber proteção e socorro em quaisquer circunstâncias; b) precedência do atendimento nos serviços públicos ou de relevância pública; c) preferência na formulação e na execução das políticas sociais públicas; d) destinação privilegiada de recursos públicos nas áreas relacionadas com a proteção à infância e à juventude”. (§17º)
• • Seguridade Social está diretamente relacionada à cobertura universalizada de riscos e vulnerabilidades sociais, além de assegurar um conjunto de dignas condições de vida a todos os cidadãos. No Brasil, essa concepção data da Constituição de 1988 e envolve as políticas de Saúde, de Assistência Social e de Previdência Social. (§18º)
• • Diversidade da base de financiamento: no caso da educação, os recursos têm sua origem na arrecadação de impostos federais, estaduais e municipais, além do salário-educação recolhido pelos empresários. Ou seja, a educação apresenta diversas fontes de financiamento previstas em lei. No caso da criança e do adolescente, o Estatuto prevê (art. 88, IV) a criação de fundos, nacional, estaduais e municipais, vinculados aos Conselhos de Direitos, para programas específicos. (§19º)
• 5.1 A busca da efetividade das políticas
  (bases para uma nova revisão de paradigmas)
• • A superação dos problemas e desafios, visando maior eficácia e efetividade das políticas públicas, consiste num novo estágio de evolução no processo de mudança de paradigmas associados à formulação e implementação, além do reequacionamento dos meios para implementar tais políticas. A revisão no enfoque induz que se adotem estratégias de ação como as resumidas a seguir:
• 1. Desenvolver políticas sociais específicas de inclusão, com caráter de promoção e não apenas de proteção social. Apesar das mudanças nos paradigmas verificadas nos últimos anos, as políticas sociais, sobretudo no campo da assistência, ainda se limitam às formulações compensatórias e simétricas, não guardando compromisso com a efetiva promoção dos diferentes grupos sociais, deixando de lado as particularidades de cada grupo e as singularidades da manifestação dos problemas em cada região, estado ou localidade. As políticas devem, por conseguinte, refletir também a riqueza das peculiaridades culturais inerentes a cada segmento – populações negras e indígenas; mulheres; crianças e adolescentes; pessoas idosas e/ou portadoras de deficiências, homossexuais, entre outras - fundamentando-se no princípio da focalização.
• 2. Desenvolver políticas públicas de combate à pobreza e à exclusão social que sejam, simultânea e fundamentalmente, políticas de desenvolvimento. Se a política social não se confundir com uma política de desenvolvimento, ela tenderá a reproduzir formas assistenciais, sempre necessárias, sem dúvida, mas que acabam se “alimentando” da pobreza ao se concentrarem na compensação (ou correção) das defasagens de inserção produzidas pelo chamado modelo econômico ou advindas daquelas desigualdades que compuseram a nossa herança histórica. Uma política voltada a atender “crianças pequenas” em situação de risco não pode, por exemplo, deixar de contemplar, dentre outras, as interfaces relacionadas com educação, saúde, nutrição, apoio ao desenvolvimento familiar e as causas do risco associadas à inserção social da respectiva família.
• 3. Desenvolver mecanismos que possibilitem a ampliação da ação pública não estatal, visto também que a chamada questão social não será resolvida unicamente pelo Estado. A ação do Estado na área social, conquanto necessária e até mesmo imprescindível, é insuficiente e torna-se evidente a inexistência de recursos (financeiros, materiais e humanos) capazes de viabilizar o conjunto de políticas necessárias ao enfrentamento das desigualdades sociais. Portanto, os principais problemas sociais do País não poderão ser enfrentados sem parceria com a sociedade. As experiências recentes mais bem-sucedidas, de iniciativa estatal ou de entidades da sociedade civil, fortalecem a tese do potencial mobilizador de recursos que representa uma nova e ampliada visão da participação.
• • Nesse sentido, não se trata de valorizar apenas a representação popular pela via da sociedade organizada, mas de envolver o conjunto de atores da sociedade civil, sobretudo as classes empresariais, atribuindo-lhes a responsabilidade social requerida pelas reais dificuldades.
• 4. Promover, em nível de Estado, a articulação entre as diversas ações empreendidas. Sem essa articulação intra-estatal dos diversos órgãos governamentais, nos três níveis de governo e também entre eles, o Estado não conseguirá adotar uma nova racionalidade que evite o mau aproveitamento dos recursos.
• • Como visto, embora as atuais políticas sociais guardem um claro compromisso com a articulação vertical (intergovernamental), ainda falta integração entre as políticas de uma mesma unidade de governo. A articulação e cooperação horizontal é, portanto, medida imprescindível à conquista da efetividade das políticas. Como já mencionado, a principal dificuldade de integração reside na fragmentação das estruturas estatais nos três níveis do governo e a existência de feudos corporativos no âmbito das instituições responsáveis pela concepção e implementação das políticas. A superação deste impasse decorrerá, por certo, do aprimoramento da cultura institucional enraizada em cada unidade de governo e da capacidade da liderança política assegurar unidade e coerência à ação das distintas instituições que atuam sob sua responsabilidade. Vale, finalmente, realçar que a percepção da realidade e dos problemas vivenciados pelos indivíduos na sociedade não é compartimentada, fragmentada ou setorizada. Desta forma, quanto mais pró-ativa for a sociedade civil, maiores serão as possibilidades de integração das ações de governo.
• 5. Promover convergência e integração das ações. Nenhum resultado ponderável, em termos de melhoria efetiva das condições de vida das populações marginalizadas, poderá ser obtido apenas por decisão e no plano abstrato da União e dos Estados Federados, sem que se faça convergir as ações para promover o desenvolvimento integrado local conjugado com políticas de redução de desigualdades. Neste princípio, busca-se sintetizar o conjunto de recomendações anteriores, afirmando-se simultaneamente: a focalização, a convergência, a integração e as parcerias como fatores decisivos à construção de políticas mais efetivas e eficazes voltadas à promoção e ao desenvolvimento social.
• • Resumindo o que já foi descrito, trata-se de priorizar o aumento de capacidades e a mudança de mentalidades em nível de Estado e de Sociedade Civil, orientando-se pelos princípios que norteiam concepções de desenvolvimento sustentável adaptados à realidade social do Brasil contemporâneo.